ОТСТРАНЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТИ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С УТРАТОЙ ДОВЕРИЯ ПРЕЗИДЕНТА: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

ОТСТРАНЕНИЕ ОТ ДОЛЖНОСТИ ВЫСШЕГО ДОЛЖНОСТНОГО ЛИЦА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СВЯЗИ С УТРАТОЙ ДОВЕРИЯ ПРЕЗИДЕНТА: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ НОРМАТИВНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРАВОПРИМЕНЕНИЯ

Камерист Ксения Евгеньевна

магистрант, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации,

РФ, г. Москва

REMOVAL FROM OFFICE OF A SENIOR OFFICIAL OF A CONSTITUENT ENTITY OF THE RUSSIAN FEDERATION DUE TO LOSS OF CONFIDENCE BY THE PRESIDENT: SOME PROBLEMS IN LEGAL REGULATION AND APPLICATION

Kseniia Kamerist

student of Master’s program, The Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,

Russian, Moscow

АННОТАЦИЯ

В статье анализируются некоторые проблемы нормативного регулирования и реализации полномочия Президента Российской Федерации по досрочному прекращению полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в связи с отрешением Президентом РФ по основанию утраты его доверия. Автор приходит к выводам о недостаточной правовой регламентации рассматриваемого полномочия. Кроме того, автор обосновывает необходимость внесения изменений в Федеральный закон №184-ФЗ.

ABSTRACT

In the article analyzes some problems of normative regulation and the implementation of the power of the President of the Russian Federation to early terminate the powers of the highest official of the constituent entity of the Russian Federation in connection with the dismissal of the President of the Russian Federation based on the loss of his confidence. The author concludes that there are insufficient legal regulation of that power. In addition, the author proves the need for changes to the articles in the Federal Law No. 184-FZ.

Ключевые слова: Президент РФ, глава государства, доверие, утрата доверия, утрата доверия Президента РФ, отрешение высшего должностного лица субъекта Президентом, высшее должностное лицо субъекта, досрочное прекращение полномочий.

Keywords: President of the Russian Federation, head of state, trust, loss of trust, loss of trust of the President of the Russia Federation, removal of the senior officer of the constituent entity by the President, removal of the senior officer of the constituent entity, early termination of power.

Президент РФ тесно взаимодействует с органами исполнительной власти, которые образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Причем данное взаимодействие довольно обширно и разнообразно. В рамках темы статьи остановимся подробнее на доверии Президента РФ к руководителям субъектов РФ и вытекающим из этого полномочием по их отрешению.

Согласно Большому Толковому словарю русского языка под «доверием» понимается «отношение к кому-либо, основанное на убеждённости в его честности, добросовестности» [1]. Указанная категория носит философский, и социальный характер и основывается на межличностных отношениях. При этом этот термин, на сегодняшний день, достаточно обширно используется в различных отраслях права. Например, в праве используются такие категории как: «доверие», «отказ в доверии», «выражение недоверия», «злоупотребление доверием», «использование доверия». «увольнение (освобождение от должности) с утратой доверия» и другие.

В соответствии с Федеральным законом от № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» Президенту дано право досрочно освобождать руководителей субъектов в связи с отрешением от должности в результате утраты его доверия [2].

Нельзя не согласиться с мнением Н.В. Витрука, согласно которому рассматриваемое полномочие Президента представляет собой «переложение функции осуществления правосудия по применению мер конституционно - правовой ответственности в виде возмездия» [3]. И то что, «при такой процедуре применения мер конституционно-правовой ответственности практически невозможно обеспечить действие принципов справедливости, соразмерности меры ответственности характеру содеянного, а приоритетное значение будет иметь принцип партийно-политической и иной целесообразности» [3].

Обратимся к истории появления этого полномочия. Впервые оно появилось в связи с внесением изменений в Федеральный закон №184-ФЗ от в 2000 году [4]. Так в статью 19 был добавлен пункт «г»: «отрешение его от должности Президентом РФ». Следует отметить, что в 2002 году Конституционный Суд постановил, что рассматриваемое полномочие не противоречит Конституции РФ [3]. Далее четырежды (в 2004, 2012, 2013, 2015 годах) вносились изменения и дополнения. На сегодняшний день пункт «г» статьи выглядит так как представлено на рисунке 1.

Рисунок 1. Пункт «г» статьи 19 Федерального закона №184-ФЗ

Первые вопросы начинают появляться после прочтения указанного пункта. Так понимание текста статьи, рассматривая с лингвистической точки зрения можно разделить на две противоположные друг другу трактовки из-за которых появляются дискуссии в правовых кругах.

Обратимся к первой позиции. Если обращать внимание на перечисление и наличие запятой (перед «за надлежащее»), а также на последующий перечень оснований для утраты доверия, можно сделать вывод, что имеются минимум 3 основания для отрешения Президентом руководителей субъектов: утрата доверия Президента РФ, ненадлежащее исполнение обязанностей высшего должностного лица и иные случаи. При этом, что понимается под иными случаями не до конца ясно, так как все другие случаи досрочного освобождения от должности прописаны в этой же статье.

Вторая позиция. После рассматриваемой запятой идет уточнение и дополнение положения связанного с утратой доверия, к которому относится как ненадлежащие исполнение обязанностей, так и иные случаи, а также все то, что перечислено в основаниях для утраты доверия.

Кроме того, существуют и иные вопросы. Остановимся подробнее на них. Что же относится к ненадлежащему исполнению обязанностей? Некоторые юристы к ним относят трудовые проступки [5, с. 24]. Другие правоведы приходят к мнению, что качество исполнение обязанностей зависит от степени достижения показателей «критериев эффективности деятельности», утверждаемыми указом главы государства [5, с. 25.]. Также можно отнести и несоблюдение нравственно-этических норм. Отсутствие законодательного толкования «ненадлежащего исполнения обязанностей» порождает использование этого основания в виде личного толкования главой государства и применение его на собственное усмотрение, как и наличие иных случаев.

Несмотря на то, что основания утраты доверия описаны в статье 19, остаются вопросы и к термину «факты коррупции». Согласно Федеральному закону №184-ФЗ «факты коррупции» – это правонарушения, предусмотренные Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [6]. Но сразу встает вопрос как «факт коррупции» может быть тождественен «правонарушению»?

Обращаем внимание на то, что в ст. 13.1 Федерального закона № 273‑ФЗ, указаны основания «освобождения лиц, замещающих государственные должности в связи с утратой доверия», и только первое основание рассматриваемой статьи («непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является») аналогично норме Федерального закона № 184-ФЗ [2][6]. Может ли эта статья относится к реализации полномочия Президента, вопрос спорный, так как с одной стороны отсутствует трактовка «утрата доверия Президента РФ», но с другой стороны согласно статье, она относится к лицам, которые в случае нарушения указанных пунктов подлежат увольнению (освобождению от должности) в порядке, предусмотренном другими федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов РФ. Однако не ясно почему основания п. 2-5 не были использованы в статье Федерального закона № 184-ФЗ? Считаются ли основания из статьи 13.1 Федерального закона № 273-ФЗ теми самыми «фактами коррупции»? Или законодатель в этой дефиниции применяет и другие виды коррупционных правонарушений, используемых для других лиц в Федеральном законе №273-ФЗ? Кроме того, не ясно, кто является субъектом, который выявляет «факт коррупции» в действиях главы (губернатора) субъекта, а также не урегулирован процесс сбора доказательств и их предъявления лицу, его совершившему.

Для более подробного анализа автором статьи были рассмотрены причины освобождения от должностей высших должностных лиц субъектов РФ (Таблица 1.). С начала появления этого полномочия у Президента были досрочно освобождены 13 губернаторов и глав субъектов РФ.

В большинстве случаев отрешение сопровождалось возбуждением уголовных дел в отношении отрешенных лиц. Только двое (Ю.М. Лужков и М.В. Игнатьев) избежали уголовного преследования. По другим двум (С.И. Фургал и И.А. Белозерцев) на сегодняшний день еще нет решений судов. Чаще всего, указанные лица были отрешены от должности в связи с совершением уголовного преступления, связанного с исполнением своих должностных полномочий (в частности по статям 286 УК РФ (Превышение должностных полномочий) и 290 УК РФ (Получение взятки) [5].

Таблица 1.

Высшие должностные лица субъектов РФ досрочно сложившие полномочия в связи с утратой доверия Президента РФ

Предполагаемым основанием отрешения М.В. Игнатьева является нарушение нравственных, этических норм, норм служебного поведения, так как он сначала публично высказался, о журналистах, приезжающих в Чувашию для заработков «на разных схемах» и сказал, что их «надо их мочить, как в народе говорят», а также вручая пожарным ключи от новых машин, высоко поднял руку над ними. А Ю.М. Лужкова по его словам - личный конфликт между мэром и Президентом [8]. С.И. Фургал стал первым из руководителей субъектов обвиняемых в убийстве. Причиной его отрешения от должности стало выявление уголовного правонарушения, произошедшего еще до его вступления в должность. Арест губернатора спровоцировал многотысячные акции протеста в Хабаровском крае. Из 13 руководителей только отстранение В.А. Логинова имело мотивировочную часть. А также кроме «утраты доверия» была использована трактовка «за ненадлежащее исполнения обязанностей».

Следует отметить, что во всех рассматриваемых случаях, где было заведено уголовное производство глава государства не использовал право временного отстранения высшего должностного лица субъекта от исполнения обязанностей по представлению Генерального прокурора РФ (ст. 29.1 № 184-ФЗ) [2]. А указанное полномочие, появляется, если главе субъекта предъявлено обвинение в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, а такие были предъявлены некоторым. Согласно ч. 5 ст. 114 УПК РФ после получения представления Президент должен принять решение о временном отстранении лица от должности либо отказать в этом [9]. Возникает пробел, потому что получается, если он отказывается, то руководитель субъекта продолжает занимать свою должность, несмотря на уголовное преследование, до момента заключения судом под стражу, далее он должен быть все равно временно отстранен и назначен ВРИО до момента прекращения полномочий руководителя субъекта после вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда. Получается, что в реальности такая ситуация практически не возможна, в виду недостаточной регламентации, и Президенту проще отстранить от должности «с утратой доверия».

Таким образом появляется коллизия, согласно которой глава государства может как временно отстранить от должности до вступления в силу решения суда, так и отрешить от должности с утратой доверия. В таком случае получается, что отрешение «с утратой доверия» больше носит политический характер волеизъявления, а случай временного отстранения - правовой. Поэтому, в 11-ти рассмотренных случаях, необходимо было применение временного отстранения, а не отрешения от должности с утратой доверия, а в тех 2-х случаях, когда не было уголовного преследования, указанное полномочие вообще не должно было применяться.

Само наличие у Президента полномочия отрешить высшее должностное лицо субъекта вызывает у правоведов массу дискуссий. Некоторые авторы оспаривают законность этого полномочия, они предлагают вовсе лишить Президента указанного полномочия [10][11]. А некоторые предлагают изменение процедуры его реализации [5, с. 30].

Принимая во внимание, все вышесказанное можно сделать вывод, что необходимо совершенствование рассматриваемого в статье полномочия. Решить эту проблему можно путем внесения изменений в Федеральный закон №184-ФЗ.

Список литературы:

1. Большой толковый словарь русского языка. Гл. ред. С.А. Кузнецов // – СПб.: Норинт, – 2014. // [Электронный ресурс] URL:http:/gramota.ru (дата обращения – 1 мая 2021 г.).
2. Федеральный закон от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 9 марта 2021 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1999. – № 42. – Ст. 5005.
3. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 N 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея» // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 15.– Ст. 1497.
4. Федеральный закон от 29 июля 2000 г. №106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» // Собрание законодательства РФ. – 2000. – № 31.– Ст. 3205.
5. Кондрашев А.А. Отрешение от должности губернатора Президентом РФ в связи с утратой доверия…: проблемы теории и практической реализации // – Публичное право —Том 73 № 3 (160) – 2020. — С. 20-32.
6. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 31 июля 2020 г.) «О противодействии коррупции» // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 52 (ч. 1). – Ст. 6228.
7. «Уголовный кодекс Российской Федерации» от 13 июня 1996 № 63-ФЗ (ред. от 24 февраля 2021 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1996. – № 25. – Ст. 2954.
8. Лужков назвал отказ поддержать второй срок Медведева причиной отставки // [Электронный ресурс] URL:https://www.rbc.ru/politics/16/11/2017/5a0dcde29a79472d043402e9 (дата обращения – 1 мая 2021 г.).
9. «Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 24 февраля 2021 г.) // Собрание законодательства РФ. – 24.12.2001. – № 52 (ч. I). – Ст. 4921.
10. Мирзоев М.Г. К вопросу о конституционно-правовых способах влияния федеральной власти на порядок замещения и процедуру досрочного прекращения полномочий главы субъекта РФ// Государственная власть и местное самоуправление. — 2016. — № 1. — С. 33—38.
11. Нарутто С.В. Отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации от должности Президентом РФ // Lex russica. – 2013. – № 7. – С. 698-705.