АНАЛИЗ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ В ОБЛАСТИ ИСЧИСЛЕНИЯ И АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ПЛАТЫ ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
АНАЛИЗ НОРМАТИВНОЙ БАЗЫ В ОБЛАСТИ ИСЧИСЛЕНИЯ И АДМИНИСТРИРОВАНИЯ ПЛАТЫ ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
Седрисев Кирилл Алексеевич
магистрант Уфимского государственного нефтяного технического университета,
РФ, г. Уфа
ANALYSIS OF THE REGULATORY FRAMEWORK IN THE FIELD OF CALCULATION AND ADMINISTRATION OF CHARGES FOR NEGATIVE IMPACT ON THE ENVIRONMENT
Kirill Sedrisev
Graduate student, Ufa State Petroleum Technological University,
Russia, Ufa
АННОТАЦИЯ
В статье автор проводит анализ существующей нормативной базы в части платежей за негативное воздействие на окружающую среду. Раскрыты основные этапы расчёта платы, её внесения в бюджеты разных уровней и контроля за правильностью исчисления. На протяжении всего анализа автор приводит комментарии к тем или иным положениям законов и подзаконных актов, что помогает составить целостную картину законодательства в области платежей за негативное воздействие на окружающую среду как инструмента косвенной реализации права на благоприятную окружающую среду, и частично, как источника финансирования социально-экономической политики государства.
ABSTRACT
In the article, the author analyzes the existing regulatory framework in terms of charges for negative impact on the environment. The main stages of calculating the charges, its introduction into the budgets of different levels and control over the correctness of the calculation are revealed. Throughout the analysis, the author provides comments on certain provisions of laws and by-laws, which helps to compile a holistic picture of legislation in the field of charges for negative impact on the environment as a tool for the indirect realization of the right to a favorable environment, and partially, as a source of funding for social economic policy of the state.
Ключевые слова: платежи, природопользование, законодательство, воздействие, окружающая среда, экология.
Keywords: charges, natural resource management, legal system, impact, environment, ecology.
Одним из фундаментальных прав человека является право на благоприятную окружающую среду. В Российской Федерации оно закреплено в главном нормативно-правовом акте страны – Конституции. И хотя декларированию данного права посвящена лишь одна статья (42-ая), именно она является главным источником достаточно обширной системы законов и подзаконных актов, именуемой экологическим правом.
В 42-ой статье Конституции РФ содержится положение о праве человека на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу. Напрямую речь идёт об экологическом правонарушении, что и указано в самом конце статьи. Однако, косвенно данное положение можно интерпретировать как возмещение вреда и без фактического нарушения. Начнём с того, что полностью безвредного производства не существует – на том или ином этапе технологического процесса происходит взаимодействие с окружающей средой, а отсюда – использование её некоторой части. Сущность ранее упомянутого положения о праве на благоприятную окружающую среду, также происходящего из 42-ой статьи, предполагает непрерывное сглаживание последствий такого использования, а именно – проведение природоохранных и природовосстановительных мероприятий, а также осуществление иных действий, направленных на поддержание устойчивого состояния окружающей среды. Однако, всё это находится в компетенции не предприятий-природопользователей, а государства – такая модель наиболее целесообразна, потому что систематизированной деятельностью должен заниматься цельный субъект, а не группа разрозненных. Кроме того, бенефициары предприятий – их владельцы, нацеленные на максимизацию прибыли, а бенефициары государства – его граждане, нацеленные на построение комфортной среды обитания. При действии такой модели за предприятиями-природопользователями закреплена лишь одна обязанность – восполнять расходы государства в виде регулярной уплаты денежных сумм пропорционально уровню своего воздействия на окружающую среду.
Именно такая модель используется в Российской Федерации – модель платы за негативное воздействие на окружающую среду (плата за НВОС). И хотя она восходит к принципу платности природопользования, на практике с данным принципом ассоциируют платежи за использование или изъятие конкретных ресурсов из природной среды (например, плата за пользование водными объектами, платежи за пользование недрами, и т.п.).
Платежи за НВОС от организаций поступают в бюджеты разных уровней и в теории являются источником финансирования государственных программ в области охраны окружающей среды (например, в рамках нацпроекта «Экология»), а также последующего аккумулирования денежных средств для ликвидации негативных экологических последствий природопользования [1]. Уточнение о теоретичности путей распределения приведено неспроста, т.к. данные пути до сих пор законодательно не закреплены, несмотря на то, что платежам, поступающим в бюджет, присваивается соответствующий классификационный код (КБК). Можно только верить, что плата от того или иного природопользователя пошла на дело, хотя бы косвенно связанное с охраной окружающей среды.
Так или иначе, поступление рассматриваемых платежей в бюджеты регламентируется Бюджетным кодексом РФ. Уровни бюджетов стандартны – это региональный (субъекта) и муниципальный (местный). Распределение – 40 % и 60 % соответственно. Ранее часть сбора поступала и в федеральный бюджет, но в течение последнего десятилетия его доля снижалась и в конечном счёте стала нулевой. Такая тенденция является положительной, т.к. экологические проблемы отличаются от региона к региону: на Кузбассе ими могут быть пыление угольных отвалов (загрязнение воздуха с последующим оседанием частиц), а на Таймыре – аварийные сбросы рудничных вод в реки или болота. Поэтому инициатива решения экологических проблем должна исходить от региона и курироваться именно на региональном уровне.
Всё остальное, что выполняется до и после передачи денежных средств в бюджет, регламентируется статьями 16, 16.1-16.5 Федерального закона «Об охране окружающей среды» № 7-ФЗ (далее – 7-ФЗ) [2]. Это основное, и все подзаконные акты восходят именно к данному набору статей.
Согласно 7-ФЗ (статья 16), существует три вида воздействия, за которые взимается плата:
– выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;
– сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;
– хранение, захоронение отходов производства и потребления.
Как видим, закон не обязывает платить за автомобили и иные средства передвижения, утилизируемые или используемые в качестве сырья отходы. В части, касающейся отходов, государство стимулирует природопользователей к размещению меньшего объема отходов. А что касается передвижных источников, то таковая обязанность ранее существовала, но сравнительно недавно отпала. Можно считать такие изменения спорными, но, они произошли не на пустом месте. Сейчас вопросы регулирования негативного воздействия передвижных источников определяются технологическими регламентами, которые устанавливают допустимое содержание загрязняющих веществ, проходящих через выхлопную трубу, определяют требования к качеству топлива. Кроме того, субъекты РФ наделены правом ограничения въезда транспорта на определенные территории (например, в охранные зоны или въезд большегрузов в населенные пункты) [3].
Некоторые особенности исчисления платы за НВОС определяются соответствующей категорией объектов предприятия-природопользователя. Всего таких категорий четыре: I, II, III, IV. Соответственно они оказывают воздействие значительное, умеренное, незначительное, минимальное [2]. Если предприятие ведёт свою деятельность на объектах IV категории, то не вносит плату вообще (что, в общем-то соответствует его степени воздействия). Но в то же время, если предприятие имеет хотя бы один объект I-III категории, то плата вносится по всем из них, в том числе по относительно безвредным (IV категории). В ряде случаев у объектов может отсутствовать категория – это вовсе не означает освобождение от уплаты, наоборот, обязанность остаётся и исполнять её необходимо в установленном порядке.
Есть ещё одна особенность, не связанная с категорией, но связанная с одним из видов воздействия – отходами. С недавнего времени, виды отходов, относящиеся к твёрдым коммунальным (ТКО), перешли в зону ответственности специализированных организаций – региональных операторов. Следовательно, если предприятие-природопользователь не использует каким-либо образом ТКО, оно обязано заключать договор с оператором и платить ему за приём отходов, а внесение самой платы за негативное воздействие – обязанность оператора.
Ключевым понятием при исчислении платы является платежная база. При расчётах она умножается на соответствующие ставки, определяемые постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2016 года № 913 по отношению к каждому веществу или классу опасности отходов. В соответствии с пунктом 1 статьи 16.2 7-ФЗ, платежной базой является объем или масса выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ выброшенных/сброшенных в отчетном периоде, либо объем или масса размещенных в отчетном периоде отходов производства и потребления. Объёмы или массы выбросов, сбросов, размещенных отходов чаще всего определяются по данным отчёта об осуществлении производственного экологического контроля, но природопользователь волен выбрать и другой способ – главное, чтобы тот или иной способ был подкреплен доказательной базой (например, фактические выбросы от стационарных источников можно определить путём умножения значений максимально-разовых выбросов из разрешения на выбросы или проекта допустимых выбросов на количество часов работы источников).
При помощи вышеупомянутых ставок частично реализуется получение той суммы, которую природопользователь обязан внести в бюджет по каждому виду воздействия. Полная же реализация возможна только при перемножении платежной базы и ставок с коэффициентами. Коэффициенты помогают осуществлять ранее упомянутое стимулирование природопользователей, причём стимулирование может быть и положительным, и отрицательным (т.н. «пряник и кнут»). К положительным можно отнести, например, нулевые коэффициенты за утилизацию отходов, применение наилучших доступных технологий. Пример отрицательных – 100-кратная переплата за выбросы, сбросы сверх разрешенных нормативов, 25-кратная переплата за размещение количества отходов, превышающее то, которое определено действующими лимитами. Если воздействие осуществляется в пределах норматива (лимита) и отсутствует надобность в стимулировании, то применяется коэффициент «единица», фактически не влияющий на расчёты.
Описанный порядок исчисления платы (в том числе полный перечень коэффициентов) установлен постановлением Правительства РФ от 3 марта 2017 года № 255. Это же постановление содержит все необходимые формулы.
Обязанности природопользователя не ограничиваются исчислением и уплатой исчисленного. Все рассчитанные значения необходимо занести в соответствующие таблицы по видам воздействия, просуммировать их, подкрепив всё это информацией об источниках происхождения воздействий, местах размещения (только отходов, разумеется), а также организационной информацией, позволяющей идентифицировать природопользователя. Такой документ носит название «Декларация о плате за негативное воздействие на окружающую среду». В Декларации природопользователь, по сути, отчитывается государству по строго установленным формам, какие воздействия, сколько их, какие суммы и на основе каких данных получены. Декларация является доказательством той суммы, которая вносится в бюджет. Порядок заполнения документа и форма самого документа установлены Приказом Минприроды РФ от 10 декабря 2020 года № 1043. Согласно этому же Приказу, к Декларации необходимо прикладывать ряд организационных документов, а также подтверждения расходов на мероприятия по снижению негативного воздействия на окружающую среду (в случае, если такие осуществлялись), копии договоров на размещение отходов и журналы учета движения отходов.
Плата за НВОС является источником пополнения бюджета, а бюджеты, как известно, планируются наперёд и на продолжительный срок (в большинстве случаев – три года). Отсюда – государству требуется исправное (а самое главное, равномерное) поступление денежных средств. В механизме платы за НВОС учтена данная особенность, и поэтому, несмотря на то, что природопользователь вносит плату за воздействия, осуществлённые в течение года (отчётного периода), плату он вносит в течение всего отчётного периода три раза в виде авансовых платежей. Иными словами, по окончанию по каждого квартала, кроме четвёртого, платится примерная сумма, а по итогу года – итоговая (фактическая). Природопользователь вправе выбрать способ определения примерной (авансовой) суммы – всего способов три, их перечень приведен в пункте 4 статьи 16.4 7-ФЗ. Важно отметить, что итоговой суммой является не исчисленная (перемножение платежной базы, ставок и коэффициентов), а разность исчисленной и авансовой.
На государстве, в лице Росприроднадзора, лежит функция по контролю предоставляемых Деклараций (главным образом – достоверности информации), контролю полноты уплаченных сумм, и ведению учёта указанных сведений. Такая функция называется администрированием. С общественной точки зрения администрирование призвано выявлять недобросовестных или уклоняющихся плательщиков и добиваться исполнения ими своих обязанностей по уплате; с точки зрения бизнеса (владельцев предприятий-природопользователей) – решать ситуацию с авансовыми платежами. Безусловно, финансовый вопрос для предпринимательского сообщества стоит на первом месте. И по справедливости, излишне уплаченные средства в конечном счёте должны либо возвращаться природопользователю, либо быть зачтёнными на будущее невзирая на бюджетные особенности. Механизм возврата заложен пунктом 2 статьи 16.5 7-ФЗ, и подробно раскрыт в Приказе Минприроды РФ от 20 июня 2019 года № 334. Приказ содержит информацию о том, в каких случаях средства могут вернуть или зачислить в счёт будущих отчётных периодов, а в каких – отказать в возврате. К плате за НВОС применяется общий срок исковой давности согласно статье 196 Гражданского кодекса РФ, иными словами – вернуть деньги можно только за три отчётных периода (равно как и суд может взыскать их в пользу Росприроднадзора только в пределах трёхлетнего промежутка). Если спустя некоторое время после подачи Декларации и уплаты сбора, природопользователь заметил, что уплаченные средства непропорциональны его воздействию за отчётный период (завышены или занижены), он вправе исправить ситуацию путём повторного предоставления Декларации (разумеется, исправленной), корректировки суммы, внесённой в бюджет (либо вернуть обратно, либо доплатить соответственно) согласно пункту 36 постановления Правительства РФ от 3 марта 2017 года № 255.
Замыкающим звеном любой отчётности являются сроки и кодификация. Предоставление Декларации о плате за НВОС и проведение транзакций необходимо осуществлять до 10 и 1 марта года, следующего после отчётного соответственно. Логично – сначала платим, затем высылаем документ, подтверждающий цифры из платежного получения. Авансовые платежи необходимо вносить не позднее 20-го числа месяца, следующего за последним месяцем соответствующего квартала. А что касается кодификации, то здесь она представлена двумя видами кодов – это коды ОКТМО (общероссийского классификатора территорий муниципальных образований) и КБК (классификации доходов бюджетов Российской Федерации). Первый определяет то, на территории какого муниципального образования осуществлялось НВОС, второй – то, в адрес какой части бюджета отправляются средства (двадцатизначное число) согласно Приказу Минфина от 6 июня 2019 года № 85н. Стоит отметить, что Декларация может содержать несколько кодов ОКТМО, если деятельность велась в нескольких муниципальных образованиях. Но в таком случае листы Декларации, включая расчёты, но исключая титульный лист, необходимо формировать по каждому ОКТМО отдельно – внутри группы листов код ОКТМО уже становится единым.
Администрирование платы за НВОС выполняет региональное Управление Росприроднадзора, следовательно Декларация направляется в его адрес и заполняется строго по региону, относящемуся к данному Управлению. Если один природопользователь ведёт деятельность в нескольких регионах, то и Деклараций он составляет несколько. Если отходы вывозятся в другие регионы, то Деклараций должно быть тоже более одной. Такой порядок действует по той причине, что любой объект, в том числе и оказывающий НВОС, учитывается государством по месту нахождения на уровне субъекта федерации, проще говоря – на региональном уровне. Соответствующая информация приведена в пунктах 31 и 35 постановления Правительства РФ от 3 марта 2017 года № 255. Реквизиты для внесения также определяются на основе региона осуществления деятельности, причём даже в тех случаях, когда на несколько регионов приходится одно Управление Росприроднадзора (т.н. межрегиональное Управление).
Как и любое другое нарушение, невнесение платы за НВОС и (или) непредоставление Декларации наказывается в соответствии с законодательством Российской Федерации (статьи КоАП РФ 19.7, 8.41, 8.5). Однако, есть и другой вид наказания, который правильнее будет назвать санкциями – это пеня. Пеней называют штраф за невыполнение в срок каких-нибудь установленных законом или договором обязательств [4]. В нашем случае обязательствами является внесение платы за НВОС. Размер пени не фиксирован, а определяется относительно той платы, которую необходимо внести, за каждый день просрочки. Конкретный размер – одна трехсотая действующей на день уплаты пеней ключевой ставки Банка России, но не более чем в размере 0,2 процента за каждый день просрочки. Разумеется, пени начисляются и на неисполненные обязательства по авансовым платежам.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду – один из нескольких видов неналоговых доходов бюджета. В теоретическом плане платежи являются справедливой компенсацией, которую платит загрязнитель пропорционально объёмам загрязнения. В реальности же они представляют собой сбор, ориентированный на общее финансирование социально-экономического развития страны (своеобразный котёл, в котором всё перемешивается). Однако, данный минус достаточно хорошо сглаживается тем фактом, что вся плата поступает только в региональные и местные бюджеты. Благодаря действующему порядку субъекты и муниципалитеты, где ведётся активное природопользование, могут получать денежные средства на развитие инфраструктуры, образования, здравоохранения и иных социально-значимых аспектов общества. Примером может служить Республика Коми и Ненецкий АО с целой плеядой месторождений Тимано-Печорской нефтегазоносной провинции.
Анализ показал, что плата за негативное воздействие на окружающую среду на сегодняшний день обеспечена нормативной базой. Косвенная причина существования платы за НВОС – Конституция, прямая – статьи 16, 16.1-16.5 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Общее количество основных подзаконных актов, подробно раскрывающих вопрос платы за НВОС – четыре. Каждый из подзаконных актов определяет действия на разных этапах. Всего этапов три – исчисление платы, её внесение и администрирование государством в лице Росприроднадзора. Как видим, на сегодняшний день выстроен достаточно чёткий механизм определения размеров платы и контроля за её предоставлением (в том числе предоставлением «сопроводительного» документа – Декларации о плате за НВОС).
Список литературы:
- Маликова Т.Ш., Агадуллина А.Х., Туктарова И.О., Карачурина Р.Ф. Администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду // Экономический вестник Донбасса. – 2017. – №1 (47). – С. 153-156.
- Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7-ФЗ // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс».
- Хорошавкина А.В. Офисы платить за грязь не будут // Главная книга. – 2015. – №3. – С. 10-15.
- Финансовый словарь [Электронный ресурс] URL: https://dic.academic.ru/dic.nsf/fin_enc/16306 (дата обращения: 02.05.2021).