ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ

ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОРГАНОВ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ

Зубков Андрей Игоревич

магистрант, Челябинский государственный университет,

РФ, г. Челябинск

Горюнов Владимир Евгеньевич

канд. юрид. наук, доц., Челябинский государственный университет,

РФ, г. Челябинск

HISTORY OF DEVELOPMENT OF THE LEGAL STATUS OF THE PROSECUTOR'S OFFICE OF RUSSIA

Andrey Zubkov

Master’s Degree student, Chelyabinsk State University,

Russia, Chelyabinsk

Vladimir Goryunov

candidate of juridical sciences, associate Professor, Chelyabinsk State University,

Russia, Chelyabinsk

АННОТАЦИЯ

Данное исследование посвящено вопросам о месте прокуратуры в системе органов государственной власти, ее функциях при осуществлении защиты прав и свобод человека и гражданина. Особое внимание уделяется проблеме определения правового статуса прокуратуры Российской Федерации. Приводятся разработанные в научных трудах подходы к пониманию правового статуса органов прокуратуры. В историческом аспекте исследованы принципиальные законодательные акты, касающиеся правового статуса и функций прокуратуры России. В результате исследования автор пытается обозначить конституционно-правовое положение прокуратуры в системе государственной власти.

ABSTRACT

This article is devoted to questions about the place of the prosecutor's office in the system of public authorities, its functions in the implementation of the protection of human and civil rights and freedoms. Particular attention is paid to the problem of determining the legal status of the prosecutor's office of the Russian Federation. Approaches to understanding the legal status of prosecution bodies developed in scientific papers are given. In the historical aspect, the fundamental legislative acts concerning the legal status and functions of the prosecutor's office of Russia are investigated. As a result of the research, the author is trying to identify the constitutional and legal status of the prosecutor's office in the system of state power.

Ключевые слова: прокуратура Российской Федерации, правовой статус органов прокуратуры, место прокуратуры в системе органов государственной власти, история прокуратуры, прокурорская деятельность, принцип разделения властей.

Keywords: the prosecutor’s office of the Russian Federation, the legal status of prosecutor’s bodies, the position of the prosecutor’s office in the system of public authorities, the history of the prosecutor’s office, prosecutor’s activity, the principle of separation of powers.

Конституция Российской Федерации в ст. 10 гласит, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную [12]. Прежде всего, речь идет о разграничении предметов ведения и компетенции между соответствующими органами и структурами в рамках каждой из ветвей власти.

В системе государственной власти России прокуратура всегда занимала и продолжает занимать особое положение, которое ныне предопределено ст. 129 Конституции, установившей конституционно-правовой статус органов прокуратуры. Согласно ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», прокуратура РФ представляет собой «единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории» [13]. Как видим, специфическая компетенция прокуратуры, содержание полномочий прокуроров являются теми показателями, которые предопределяют ее назначение в государственно-правовом механизме нашей страны [4, с. 11].

Обосновывая актуальность настоящего исследования, отметим, что рассмотрение вопроса о правовом статусе любого государственного органа является крайне важным, поскольку именно правовой статус устанавливает роль соответствующего органа в системе государственной власти, его цели, задачи, функции и полномочия. Исходя из теоретических исследований последних лет, можно констатировать, что даже в настоящее время нет четкого понимания места, занимаемого прокуратурой в системе государственной власти. Учитывая данное обстоятельство и то, какой путь развития претерпел правовой статус российской прокуратуры, прежде чем закрепиться в главе 7 Конституции РФ «Судебная власть и прокуратура», считаем данное исследование актуальным.

Начнем с того, что прокуратуру Российской Федерации нельзя рассматривать как составную часть ни одной из ныне существующих ветвей государственной власти, поскольку она занимает особое не свойственное другим органам положение.

Прокуратура России обладает всеми признаками, позволяющими отнести ее к органу, наделенному самостоятельными властными полномочиями, и, соответственно, отнести ее к отдельному элементу государственной власти Российской Федерации. Представляется правильным определить место прокуратуры в системе государственной власти России как конституционный орган государственной надзорной власти, наделенный соответствующими функциями и полномочиями [5, с. 4].

Отсюда можно выделить признаки, характеризующие прокуратуру как орган, располагающийся несколько в ином правовом поле: на прокуратуру, в первую очередь, возлагается обязанность осуществлять надзорную деятельность; прокуратура осуществляет координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; прокуратура при реализации надзорной функции за исполнением законов не подменяет иные государственные органы; служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой, а прокурорские работники являются федеральными государственными служащими и др.

Некоторыми исследователями выделяются три концептуальные модели правового статуса органов прокуратуры: 1) как орган надзора; 2) как институт государственного обвинения; 3) сочетание первого и второго. Резюмируется, что третья позиция является ключевой и именно она требует большего научного обоснования [8, с. 141].

В Настольной книге прокурора отмечается, что деятельность прокуратуры, основанная на установленной законом компетенции, носит надведомственный, универсальный характер [6, с. 429]. По этому критерию, исходя из универсального характера деятельности прокуратуры, мы уже можем понять, как именно правовой статус прокуратуры отличается, например, от правового статуса органов внутренних дел.

Говоря о понятии правового статуса прокуратуры, обратим внимание и на определенные сложности, возникающие в науке при попытке его определения. С одной стороны, существует немалое количество трактовок данного понятия, с другой стороны, до сих пор, не выработано его общепринятое определение. Данные факты порождают огромное количество разных точек зрения, что не позволяет в полной мере толковать правовой статус предмета нашего исследования.

Если обратиться к словарю С.И. Ожегова, то там понятие «статус» трактуется как правовое положение. По этому поводу есть мнение, что «понятия «статус» и «правовой статус» необходимо четко разделять, поскольку понятие «статус» – более всеохватывающее и оно поглощает собой такую категорию как «правовой статус», являющуюся его видовой составляющей» [3, с. 219].

Таким образом, Канунникова Н.Г. предлагает определять правовой статус прокуратуры как правовое положение наделенных определенными полномочиями органов и учреждений прокуратуры, включающее в себя следующие элементы:

– организационные принципы и принципы деятельности прокуратуры;

– функции прокуратуры, включая права, обязанности и ответственность участников прокурорско-надзорных отношений; 

– систему и порядок учреждения органов прокуратуры;

– порядок назначения и предъявляемые к прокурорскому работнику требования; 

– меры правовой и социальной защиты прокурорского работника и членов его семьи;

– специфику материально-технического обеспечения и финансового сопровождения органов и учреждений прокуратуры. 

Прокуратура Российской Федерации на современном этапе своего развития представляет собой многофункциональный орган, основным назначением которого является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а равно охраняемых законом интересов общества и государства посредством осуществления как надзорных, так и ненадзорных функций. Как мы уже поняли, надзорную деятельность прокуратуры принято считать базовой в системе функций, предопределяющей направления прокурорской деятельности.

Прокуратура России («око государево») была учреждена в XVIII в. Первоначально она создавалась в России как представительный орган, прежде всего императорской власти, «осуществляющий от ее имени и по ее поручению повсеместный и постоянный надзор и контроль действий и решений Правительствующего Сената, других центральных и местных учреждений» [7, с. 11].

В целом на стадии учреждения и становления российской прокуратуры нормативно-правовую основу ее правового статуса составляли в первую очередь указ «О должности Генерала-Прокурора» (в ред. от 27 января 1722 г. и от 27 апреля 1722 г.), Инструкция обер-прокурору Святейшего Синода от 13 июня 1722 г., а также гл. 2 «О должности прокурора» образцового Адмиралтейского регламента от 5 апреля 1722 г.

Таким образом, с первых дней прокуратура в России действовала как единая система на основах принципа централизации, подчиненности нижестоящих прокуроров Генерал-прокурору при Сенате, а он – Императору России.

Российская прокуратура оформилась как подотчетная только императору централизованная система, главным направлением деятельности которой являлся надзор за повсеместным исполнением законов государства, наделенная большими полномочиями и исключительно высоким статусом.

После смерти Петра І прокуратура, к сожалению, утратила свое значение и была практически упразднена.

Период правления Екатерины II стал важным этапом в развитии статуса прокуратуры и, в целом, задал новый импульс эволюции российской прокуратуры. Ключевым моментом в это время является издание 7 ноября 1775 г. Учреждений для управления губерний Всероссийской Империи, в которых содержалась отдельная глава «О прокурорской и стряпческой должности».

Годы правления Александра І также имели большое значение в истории правового статуса прокуратуры. Так, 8 сентября 1802 г. манифестом «Об учреждении министерств» было образовано Министерство юстиции, а должности министра юстиции и генерал-прокурора были совмещены в одном лице. В результате сложилась противоречивая тенденция в регулировании правового статуса прокуратуры, когда министр юстиции (он же генерал-прокурор), будучи подчиненным Сенату, был призван осуществлять за ним надзор.

В 1862 г. Государственным советом были приняты Основные положения о прокуратуре, в которых прокуратура определялась как «единая и централизованная система органов прокурорского надзора», предусматривалась подчиненность нижестоящих по статусу прокуроров вышестоящим, устанавливались независимый статус прокуроров и их несменяемость. Прокуратура была призвана осуществлять надзор за точным и единообразным исполнением законов.

Особое значение для правового регулирования деятельности прокуратуры имела судебная реформа 1864 г., в рамках которой были приняты Учреждения судебных установлений, Устав уголовного судопроизводства, Устав гражданского судопроизводства, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, которые включали, среди прочих, нормы, касающиеся прокурорской деятельности. Основной задачей прокуратуры стало осуществление уголовного преследования. Особое внимание уделялось надзору за законностью действий органов предварительного следствия. Прокуроры состояли при судах, и их деятельность ограничивалась делами судебного ведомства. Так, в разделе третьем «О лицах прокурорского надзора» Учреждений судебных установлений предусматривалось, что «прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора». С изданием перечисленных выше актов, к сожалению, сложилась тенденция к существенному ограничению надзорных полномочий прокуроров. Смысл реорганизации прокуратуры в соответствии с основными принципами судебной реформы 1864 г. состоял в ограничении прокурорского надзора исключительно судебной сферой, возложении на прокурора функции поддержания государственного обвинения в суде и усилении надзора за дознанием и следствием, который фактически превращал прокуроров в руководителей предварительного расследования. Однако «от судов прокуроры были независимы и действовали лишь на основе закона и внутреннего убеждения, подчиняясь вышестоящим прокурорам и министру юстиции как генерал-прокурору» [11, с. 93-94].

Такой статус прокуратура сохраняла до 1917 г. После Октябрьской революции, со сменой политического режима в стране, декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде» прокуратура была упразднена и возобновила свою деятельность лишь в 1922 г., с принятием Положения о прокурорском надзоре (утв. постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 г.).

В ноябре 1923 г. была образована Прокуратура Верховного Суда Союза ССР, которой предоставили широкие полномочия – право законодательной инициативы и совещательного голоса в заседаниях высших органов власти страны, а также право приостанавливать решения и приговоры коллегий Верховного Суда СССР. Во всех конституциях советского периода прокуратура была неразрывно связана с судебной системой.

17 декабря 1933 г. ЦИК и СНК СССР приняли исключительно важный законодательный акт, определивший правовой статус Прокуратуры СССР как самостоятельного государственного органа, – Положение о Прокуратуре Союза ССР. В нем впервые были определены отрасли прокурорского надзора, ставшие традиционными: общий надзор, надзор за правильным и единообразным исполнением законов судебными органами; надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; надзор за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции, исправительно-трудовых учреждений. В Положении были определены система и структура органов прокуратуры [10, с. 126].

Советский этап становления прокуратуры завершился в эпоху политической нестабильности. Кроме того, в начале 1990-х гг. роль и место прокуратуры получили неоднозначную оценку. Так, в подготовленной в этот период Концепции судебной реформы в Российской Федерации в качестве ориентира было обозначено «постепенное отмирание общенадзорной функции» [14]. 

Преобразования, произошедшие в нашей стране в связи с распадом СССР в конце XX – начале XXI вв., качественно изменили состояние органов прокуратуры, их статус и место в системе органов государственной власти. За период существования органов прокуратуры Российской Федерации, с момента принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г. по настоящее время, законодатель не раз вносил в поправки, меняющие как внутреннюю структуру органов прокуратуры, так и их правовой статус и полномочия.

Чтобы не вдаваться в объемное и длительное перечисление внесенных за последние годы изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», мы лишь выделим наиболее актуальные проблемы, связанные с определением и реализацией прокуратурой РФ своего правового статуса, среди них: недостаточное правовое регулирование, непоследовательно проводимые законодателем реформы, проблемы взаимодействия органов прокуратуры с иными органами власти и органами местного самоуправления, сужение полномочий прокуратуры в сфере судопроизводства и надзоре за следственной деятельностью [1, с. 105].

Также в связи с тем, что статья о прокуратуре помещена в главу о судебной власти, «можно прийти к выводу о том, что прокуратура является частью судебной власти или ассоциируется с ней». Понятно, что у прокуратуры нет функции вынесения судебных решений; она может инициировать такие производства, что вправе делать и другие субъекты права, а также оспаривать вынесенные судебные решения, правда, обладая в обоих случаях более существенными возможностями, чем иные органы и лица. Здесь можно сказать, что «прокуратура в большей мере, чем другие субъекты права, взаимодействует с судом». Но это, тем не менее, не делает ее частью судебной власти [2, с. 91-92].

Таким образом, в процессе исторического развития России сформировались следующие характерные признаки особого статуса прокуратуры, а именно: обязательное закрепление статуса конституционной нормой; принятие специального, но при этом межотраслевого закона, непосредственно регламентирующего деятельность прокуратуры; прямое отнесение или явная близость прокуратуры к системе судебных органов при уникальности ее надзорных функций [9, с. 7].

Как итог исследования, мы можем с уверенностью сказать, что прокуратура РФ – это самостоятельный орган государственной власти, не входящий ни в одну из действующих в России ветвей государственной власти, от эффективности деятельности которого зависит благосостояние и правовая защищенность граждан, безопасность и интересы государства.

Список литературы:

1. Воробьева Н.А. Проблемы организации и деятельности органов прокуратуры на современном этапе // Северо-Кавказский юридический вестник. – 2019. – № 4. – С. 100–106. 
2. Заклинская П.А. Становление и развитие конституционно-правового статуса прокуратуры России // Вестник Уральского института экономики, управления и права. – 2019. – № 4. – С. 91–96.
3. Канунникова Н.Г. К вопросу об определении понятия правового статуса прокуратуры // Социально-политические науки. – 2018. – № 2. – С. 219–221.
4. Капинус О.С. Прокурорский надзор: Общая часть / под ред. О.С. Капинус. – 4–е изд., пер. и доп. – М.: Юрайт, 2020. – 212 с.
5. Карпов К.Н. К вопросу о правовом статусе прокуратуры Российской Федерации // Огарёв-Online. – 2018. – № 12. – С. 1–9.
6. Кехлеров С.Г., Капинус О.С., Винокуров А.Ю. Настольная книга прокурора: практическое пособие в 2-х томах / под ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус. – М.: Юрайт, 2016. – 862 с.
7. Мамыкин А.С. Прокурорская деятельность в Российской Федерации: курс лекций / под ред. А.С. Мамыкина. – М.: РГУП, 2017. – 368 с.
8. Паршунин Д.Ю. Юридическая характеристика основных функций прокуратуры Российской Федерации // Закон и право. – 2020. – № 1. – С. 140–146.
9. Сафонова Т.Ю. Конституционно-правовое регулирование деятельности прокуратуры России как государственного органа с особым правовым статусом: автореф. дис.  канд. юрид. наук / Т.Ю. Сафонова. – Москва, 2011. – 30 с. – URL: https://mosgu.ru/nauchnaya/publications/2011/abstracts/Safonova_TY.pdf. – Текст: электронный.
10. Ульянов А.Ю. Историко-правовые предпосылки и основные этапы конституционализации прокуратуры РФ // Вестник Томского государственного университета. – 2018. – № 30. – С. 124–136.
11. Шобухин В.Ю. Правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры России в 1722-1917 гг. // Российский юридический журнал. – 2018. – № 3. – С. 88–95.
12. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
13. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 06.02.2020) «О прокуратуре Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472.
14. Постановление ВС РСФСР от 24.10.1991 г. № 1801-1 «О концепции судебной реформы в РСФСР» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1435.