АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СИСТЕМЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СИСТЕМЕ  КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Сергеева Надежда Владиславовна

канд. экон. наук, доц. кафедры экономики городского хозяйства и сферы обслуживания, Московский университет имени С.Ю. Витте,

РФ, г. Москва

Бородин Андрей Олегович

студент 3 курса магистратуры факультета Экономики и финансов, Московский университет имени С.Ю. Витте,

РФ, г. Москва

TOPICAL ISSUES OF IMPROVING THE LEGISLATION ON ADMINISTRATIVE OFFENSES IN THE SYSTEM OF CONTROL AND SUPERVISORY ACTIVITIES

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются направления совершенствования законодательства об административных правонарушениях в системе контрольно-надзорной деятельности, причины, обусловившие реформу, предложенная модель выделения процессуальной части законодательства об административных правонарушениях в самостоятельный кодекс. Автором анализируются закрепленные в проекте КоАП РФ подходы к определению понятия «административное правонарушение в системе контрольно-надзорной деятельности», система административных наказаний, конструкция основных и дополнительных наказаний, содержание отдельных административных правонарушений в системе контрольно-надзорной деятельности (лишение специального права, конфискации). Делается вывод о необходимости более сбалансированного подхода к репрессивной и профилактической составляющим административной ответственности в новом КоАП РФ. Автор разделяет мнение ученых и практиков о своевременности разработки Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Развитие процессуальных основ будет способствовать более четкому выстраиванию административного производства, системы принципов административного процесса, уточнению процессуального положения его участников, преодолению процессуального нигилизма.

ABSTRACT

The article considers the directions of improving the legislation on administrative offenses in the system of control and supervisory activities, the reasons that led to the reform, the proposed model of separating the procedural part of the legislation on administrative offenses into an independent code. The author analyzes the approaches to the definition of the concept of "administrative offense in the system of control and supervisory activities", the system of administrative penalties, the design of basic and additional penalties, the content of individual administrative offenses in the system of control and supervisory activities (deprivation of a special right, confiscation). The conclusion is made about the need for a more balanced approach to the repressive and preventive components of administrative responsibility in the new Administrative Code of the Russian Federation. The author shares the opinion of scientists and practitioners about the timeliness of the development of the Procedural Code of the Russian Federation on Administrative Offenses. The development of the procedural framework will contribute to a clearer alignment of administrative proceedings, the system of principles of the administrative process, the clarification of the procedural status of its participants, and the overcoming of procedural nihilism.

Ключевые слова: законодательство об административных правонарушениях, административные наказания, административная ответственность, административное правонарушение в системе контрольно-надзорной деятельности.

Keywords: legislation on administrative offenses, administrative penalties, administrative responsibility, administrative offense in the system of control and supervisory activities.

Административная ответственность, как форма государственного принуждения, выполняя разнородные функции, является не только средством правовой охраны тех или иных общественных отношений, но и мощным средством стимулирования правомерного поведения физических и юридических лиц при условии достижения необходимого баланса между частными и публичными интересами. О необходимости реформирования, законодательства об административных правонарушениях, говорят многочисленные изменения и дополнения, которые были внесены в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, за восемнадцатилетний период его действия, а также попытки разработки проектов новых кодексов [1].

10 июня 2019 года на сайте Правительства Российской Федерации опубликована Концепция нового КоАП РФ [2]. В январе 2020 года Минюст России, сообщил о разработке проектов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [3].

Среди основных факторов, обусловивших активизацию процесса обновления кодекса, можно выделить:

−отсутствие системности изменений, вносимых в КоАП РФ, единства правового регулирования, неурегулированность некоторых ключевых сфер общественных отношений;

−стремительное развитие федерального законодательства в различных сферах, таких как дорожное движение, транспорт, связь, экология, здравоохранение, занятость и др., что влечет необходимость постоянного уточнения составов административных правонарушений [4];

−реализация административной реформы, потребовавшая уточнения полномочий юрисдикционных органов и должностных лиц на отдельных стадиях производства по делам об административных правонарушениях;

−необходимость обеспечения взаимосвязи совершенствования законодательства об административных правонарушениях с реформой контрольно-надзорной деятельности [5];

−проблемы правоприменительной практики;

−проблемы развития регионального законодательства об административных правонарушениях.

Совершенствование законодательства об административных правонарушениях идет по пути разграничения его материальной и процессуальной части в самостоятельные нормативные правовые акты, что ознаменовало собой подготовку отдельных проектов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Анализ проекта Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет выделить некоторые положительные стороны и дискуссионные положения. Статья 2.1. проекта КоАП РФ, формулирующая определение понятия «административное правонарушение», представляет собой решение давнего спорного вопроса, о наличии или отсутствии у административного правонарушения, признаков общественной опасности или общественной вредности. Предлагаемое определение закрепляет административное правонарушение как «причиняющее вред охраняемым законом отношениям», т.е. вводит признак общественной вредности. Вместе с тем, одним из критериев разграничения административных правонарушений и преступлений выступает степень общественной опасности, в связи с чем, предложенная формулировка стирает данные границы. Более того, административное наказание не служит средством возмещения имущественного ущерба, который возмещается в порядке гражданского судопроизводства. Невозможно не заметить, что такой подход только углубит фискальную направленность административной ответственности, которая справедливо подвергается критике в научной литературе [6]. Неудачной представляется конструкция однородного административного правонарушения, предложенная в ч. 3 ст. 2.4. проекта, поскольку происходит смешение разных видов объектов административного правонарушения: родового, видового и непосредственного. Статья 3.3. проекта определяет основные и дополнительные административные наказания. Часть 4 данной статьи определяет, что в исключительных случаях могут быть назначены административный штраф как основное наказание и два дополнительных наказания (лишение специального права и конфискация). Полагаем, что такой количественный подход нарушает закрепленные в ст. ст. 1.14 и 1.15 проекта принципы справедливости и соразмерности, а также гуманизма. Согласно части 2 ст. 1.15 проекта, административное наказание не должно быть избыточным. Анализ пункта 4 ч.1 ст. 3.2. и ст. 3.16 проекта позволяет сделать вывод об их несоответствии. Введение такой меры как лишение права заниматься деятельностью, связанной с управлением транспортными средствами, по смыслу ст. 3.16,является самостоятельным видом административного наказания. Можно предположить о ее заимствовании из УК РФ, поскольку похожая мера государственного принуждения известна уголовно-правовой практике. Вместе с тем, статья 3.2. проекта не называет лишение права заниматься деятельностью, связанной с управлением транспортными средствами, в качестве вида административного наказания. Также необходимо добавить, что лишение права управление транспортным средством само по себе перекрывает возможность, как управлять им в личных целях, так и осуществлять профессиональную деятельность, в связи, с чем введение в КоАП РФ нормы о лишении права заниматься деятельностью, связанной с управлением транспортными средствами, является излишним. Еще один новый вид административного наказания, предусмотренный проектом, – это конфискация.

Известно, что в действующем КоАП РФ конфискация допускается в отношении орудий совершения и предметов административного правонарушения, не изъятых из оборота. Проект расширяет содержание конфискации, закрепляя, что конфискация может применяться также в отношении вещей, которые не являются орудиями совершения или предметами административного правонарушения (ч.2 ст. 3.14 проекта).

Необходимо согласится с мнением В. Аршиновой, о том, что «идея с конфискацией несвоевременна и посягает на конституционное право собственности» [7]. В новом проекте КоАП усматривается тенденция к ужесточению административной ответственности, сохранение ее фискальной направленности, недостаточная проработка профилактической составляющей, несмотря на сохранение и развитие многих позитивных норм действующего КоАП РФ, таких как возможность уплаты административного штрафа в размере половины наложенной суммы, назначения административного штрафа в размере менее, чем предусмотрено за данное административное правонарушение, замены штрафа на предупреждение, освобождение от административной ответственности и административного наказания и др.

Горбунова Я.П. отмечает, что «фискальный характер административного штрафа должен выражаться лишь в той мере, в какой он призван восполнить материальный урон при посягательствах на публично-правовые интересы с элементами имущественного обязательства, например, в области, предпринимательской деятельности, финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг, таможенного дела. В остальных же случаях административный штраф должен выступать как средство дифференциации и индивидуализации административной ответственности» [8]. В процессе правотворческой деятельности перед отечественным законодателем стоит непростая задача найти баланс позитивных и правоограничительных инструментов правового воздействия [9], который сможет обеспечить необходимое позитивное действие, эффективную общую и частную превенцию. Рассмотрим еще одно направление совершенствования законодательства об административных правонарушениях - кодификацию его процессуальной части. Необходимо отметить, что данная идея не нова. В 60-х годах прошлого столетия ученые-административисты начали активную разработку теории административного процесса [10]. За период действия КоАП РФ неоднократно разрабатывались проекты самостоятельных процессуальных кодексов, направленных на регламентацию производства по делам об административных правонарушениях [11].

Л.Л. Попов отмечает, что отсутствие законодательного управленческого процесса приводит к низкой эффективности государственного управления, коррупции в государственном аппарате и другим негативным явлениям, делая вывод о необходимости разработки и принятия административно-деликатного процессуального кодекса. Нами разделяется мнение ученых и практиков о своевременности разработки Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [12]. Развитие процессуальных основ будет способствовать более четкому выстраиванию административного производства, его стадий, уточнению процессуального положения его участников, системы принципов административного процесса, развитию состязательности процесса, преодолению процессуального нигилизма.

Список литературы:

1. Проекты Кодексов РФ об административных правонарушениях: проекты федеральных законов № 957581-6, № 917598-6. // URL://http://www.consultant.ru/law/doc/pr_koan/
2. Опубликована Концепция нового кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Официальный сайт Правительства Российской Федерации // URL://http://government.ru/news/36971/
3. Разработаны законопроекты, направленные на совершенствование законодательства об административных правонарушениях // URL: https://minjust.ru/ru/novosti/razrabotany-zakonoproekty-napravlennye-na-sovershenstvovanie-zakonodatelstva-ob
4. Верещак С.Б., Иванова О.А. Нормативное закрепление принципов административной ответственности как способ гуманизации законодательства об административных правонарушениях // Право и практика. 2017. № 2. С.72-77.
5. Проект Процессуального кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=99061
6. Гришковец А.А. Проблема фискальной направленности Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и пути ее решения в проекте нового КоАП РФ // Сибирское юридическое обозрение. 2019. No4. - URL: https://cyberleninka.ru/article/n/problema-fiskalnoy-napravlennosti-kodeksa-rossiyskoy-federatsii-ob-administrativnyh-pravonarusheniyah-i-puti-ee-resheniya-v-proekte (дата обращения: 28.02.2020).
7. Рязанова О. Конфискация со взломом: почему эксперты критикуют проект нового КоАП // URL: https://profile.ru/cars/konfiskaciya-so-vzlomom-pochemu-eksperty-kritikuyut-proekt-novogo-koap-225027/
8. Горбунова, Я.П. Актуальные проблемы развития стимулирующих функций административного штрафа как средства, стимулирующего правопослушное поведение у граждан и юридических лиц в Российской Федерации // JSRP. 2016.  № 4(8). // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/aktualnye-problemy-razvitiya-stimuliruyuschih-funktsiy-administrativnogo-shtrafa-kak-sredstva-stimuliruyuschego-pravoposlushnoe (дата обращения: 30.12.2019).
9. Макарейко Н.В. Стимулирующая функция государственного принуждения // Вестник ННГУ. 2017. № 2. // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/stimuliruyuschaya-funktsiya-gosudarstvennogo-prinuzhdeniya (дата обращения: 30.12.2019).
10.  Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юрид. лит., 1964. 158 с.
11. Масленников М.Я. Проект Российского административно-процессуального кодекса // Вестник Евразийской академии административных наук. 2008. № 4. С.11-8 5.
12. Попов Л.Л. Нужен ли нам административно-процессуальный кодекс Российской Федерации? // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2017. № 8. // URL: https://cyberleninka.ru/article/n/nuzhen-li-nam-administrativno-protsessualnyy-kodeks-rossiyskoy-federatsii (дата обращения: 04.03.2020).