ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА: ОТ ИСТОРИИ К СОВРЕМЕННОСТИ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА: ОТ ИСТОРИИ К СОВРЕМЕННОСТИ

Немчик Юрий Анатольевич

канд. воен. наук, магистрант, Московский областной филиал ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»,

РФ, г. Красногорск

STATE CIVIL SERVICE: FROM HISTORY TO THE PRESENT

Yurii Nemchik

PhD in Military Sciences, master's student, Moscow Regional Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration,

Russia, Krasnogorsk

АННОТАЦИЯ

В статье рассматриваются основные исторические этапы становления и развития государственной гражданской службы в России. Предлагается авторское видение периодизации данного процесса. Даётся характеристика особенностям современного этапа правового регулирования государственной гражданской службы. Выдвигается гипотеза о целесообразности кодификации законодательства, регулирующего гражданскую службу.

ABSTRACT

The article examines the main historical stages of the formation and development of the state civil service in Russia. The author's vision of the periodization of this process is proposed. The characteristics of the features of the modern stage of legal regulation of the state civil service are given. A hypothesis is put forward about the expediency of codification of legislation regulating the civil service.

Ключевые слова: государство, гражданская служба, история, правовое регулирование, периодизация, кодификация.

Keywords: state, civil service, history, legal regulation, periodization, codification.

Государственная гражданская служба представляет собой важнейший элемент общего механизма управления государством, что обусловливает актуальность обращения к вопросам его правового регулирования.

При этом, исследование генезиса отечественного института гражданской службы является необходимым фактором в объективной оценке современного состояния правового регулирования рассматриваемого института с целью поиска путей его совершенствования.

В современных научных публикациях, в монографиях и диссертационных работах, посвященных государственной гражданской службе, историко-правовому аспекту уделяется значительное внимание исследователей, что ещё раз подчёркивает актуальность заявленной темы. Среди авторов, обратившихся за прошедшие несколько лет к ретроспективному анализу государственной гражданской службы, можно отметить И.Н. Барцица, В.В. Лютоеву, Г.И. Пещерова, А.Ф. Поташева, В.И. Струкову [1, 2, 3, 4, 5].

Анализ трудов и публикаций указанных авторов и ряда других позволяет констатировать отсутствие единства относительно определения момента зарождения государственной службы в России. По мнению В.В. Лютоевой, «периодом зарождения российской государственной службы можно считать XV - XVI века» [2, с. 30]. Автор объясняет свою позицию фактором формирования централизованного государства. Вместе с тем, наличие государственности в предыдущие столетия позволяет предположить и наличие лиц, чья деятельность так или иначе связана с исполнением государственных функций, например, сбора налогов. Логика такого рассуждения приводит к гипотезе о более раннем периоде зарождения государственной службы, чем указано в публикации В.В. Лютоевой. Более логичными видятся суждения Т.С. Касимова и Р.А. Шайхуловой, полагающих, что «истоки института государственной службы относятся ко времени издания Краткой Правды XI века, ... где была закреплена исключительность дружинников» [6, с. 563].

Формирование государственности, становление государственных институтов невозможно без параллельного развития вектора по подбору и организации людей, которые призваны обеспечивать исполнение функций данных институтов. Таким образом, истоки государственной службы логично относить к периоду Древнерусского государства, а вот само становление, подкрепляемое соответствующим правовым регулированием, увязывать с последующими историческими периодами.

Непосредственно «государева служба» была сформирована только в период централизации Российского государства. Переход от удельных княжеств к централизованному государству занял несколько веков. Процессы централизации со второй половины XIII века до начала XVI века сопровождались «строительством» государственного аппарата.

До этого исторического этапа военная и гражданская служба не имели достаточно чёткого разделения, как таковая гражданская служба не обладала чертами системности, не была каким-либо образом отрегулирована в правовом аспекте. Отдельные черты правового регулирования именно государственных гражданских служащих в лице служащих приказов (Посольского приказа, Земского приказа, Поместного приказа и т.д.) проявились в ряде норм Соборного уложения 1649 года, в том числе относительно полномочий служивых ряда приказов, а также в части их ответственности за нарушения, в том числе, за мздоимство.

Период, начавшийся с окончания XVII века, можно охарактеризовать как «прорыв» в развитии правового регулирования института государственной гражданской службы. В петровские времена государственная гражданская служба приобрела черты правовой регламентации, профессионализма, специализации (см. Табель о рангах всех чинов, воинских, статских и придворных 1722 г.). Последующие правители, вступающие на трон Российского государства, преобразуя систему управления, так или иначе осуществляли корректировки в части правового статуса государственных гражданских служащих. При Екатерине I дворяне получили право на достаточно длительные отпуска по службе, при Анне Иоанновне был установлен в отношении дворян 25-летний срок обязательной службы, Екатерина II приняла исторически известную «Жалованную грамоту», предоставив тем самым особые привилегии российскому дворянству и т.д. Александр I создал систему вертикального отраслевого управления, принял ряд актов в исследуемой области, в том числе в 1809 году издал Указ «О правилах производства в чины по государственной службе и об испытаниях в науках для производстве в коллежские асессоры и статские советники». Особенно важным в направлении совершенствования правового регулирования отечественной гражданской службы представляется деятельность Николая I, при котором был принят Устав о службе гражданской, что привело к системности правового регулирования государственной гражданской службы.

Дальнейшая модернизация управленческого аппарата и статуса государственных гражданских служащих осуществлялась в прямой зависимости от происходящих исторических событий: революции 1917 года, Великой Отечественной войны, перестройки и т.д. Конкретные исторические условия подводили государство (власть) к пониманию необходимости корректировки государственной системы управления, а значит, к изменению самой системы государственной службы, а также правового статуса государственных гражданских служащих. Не замыкаясь на описании особенностей государственного управления на каждом историческом этапе в целом, отметим, что на всех исторических этапах государственная гражданская служба функционировала как необходимый элемент государственного управления. Е.А. Иерусалимская и О.С. Головачева, например, выделяют в качестве особенности государственной службы советского периода тот факт, что «она (служба) прямо или непосредственно не была связана с производством материальных благ. Основное назначение деятельности государственных служащих состояло в обеспечении управлением отдельными отраслями народного хозяйства...» [7, с. 115]. Представляется, что выделенная авторами особенность может быть в полной мере отнесена как к предыдущим, так и к современному историческому этапу развития государственной службы.

В советский период государственная гражданская служба отличалась чертами централизации, организованности, высоким уровнем бюрократизации. В отличии от современного этапа, государственная служба в советских органах власти не находила системного отражения в правовых актах. Преимущественно они представляли собой перечень прикладных ведомственных актов, большинство из которых достаточно быстро устаревало либо приходило в противоречие по отношению к ранее изданным.

Политические реалии конца ХХ века предъявили особые требования к институту государственной службы. Начались активные административные преобразования, и государственная служба стала объектом не только реформирования, но и нормативного закрепления. В 1993 году был издан Указ Президента России, утверждающий Положение о федеральной государственной службе. Обратим внимание на тот факт, что данное Положение не содержало в себе указаний на «гражданскую» специфику службы, но достаточно последовательно определяло основные условия государственной службы в целом. В принятом в 1995 году федеральном законе № 119 государственная служба снова не была подразделена на виды. И только с принятием в 2003 году Федерального закона № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная гражданская служба была выделена в отдельный самостоятельный вид. Глубоко убеждены, что законодательное оформление в 2003 году государственной гражданской службы в качестве отдельного вида государственной службы следует считать началом современного этапа её правового регулирования. Данное утверждение подтверждается и фактом принятия в 2004 году закона, непосредственно регулирующего государственную гражданскую службу (Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

Относительная субъективность оценки временных границ в становлении и развитии государственной службы приводит исследователей к различным авторским концепциям относительно исторической периодизации деятельности рассматриваемого института. При этом, преимущественная часть специалистов осуществляет периодизацию вне зависимости от принятых актов в исследуемой области, а в соотношении и непосредственной взаимосвязи с историческими этапами развития государства в целом. Так, В.М. Исаков полагает, что можно выделить следующие этапы развития законодательства о государственной гражданской службе в России: дореволюционный, советский, современный [8, с. 186]. Аналогичная позиция отражается и в других научных публикациях и исследованиях, в том числе в статье под авторством К.А. Демичева [9, с. 7]. Близка к изложенному градация истории развития государственной службы в учебном издании под редакцией Е.В. Охотского, где предлагается различать следующие этапы: первый этап – с XV по XVII вв. – период становления государственной службы; второй этап – с XVIII - до начала XX вв.; третий этап – с 1917 по 1991 гг. - советский этап; четвертый этап – с 1991 г. - по настоящее время - современный этап [10, с. 29-30].

Указанная позиция, безусловно, имеет право на своё существование и является достаточно распространённой среди научного сообщества. Вместе с тем, как уже отмечалось, исследователи предлагают своё авторское видение относительно этапов становления и развития в России государственной гражданской службы. Достаточно детальную периодизацию предлагает И.Н. Дорош, выделяя следующие семь этапов в исследуемом процессе: 1) древнерусский период IX-XI вв.; 2) феодальный период XII-XV вв.; 3) период приказно-воеводской системы управления XVI-XVII вв.; 4) имперский период XVIII в.; 5) период расцвета бюрократического государства XIX в.; 6) советский период ХХ в.; 7) современный период с 1991 г. по настоящее время [11, с. 132-133].

Учитывая, что периодизация любого общественного явления может основываться на различных базовых подходах, представляется целесообразным предложить авторскую периодизацию, в основу которой положен анализ принятых правовых нормативных актов в исследуемой области и выделение из них наиболее значимых, приведшим к системным изменениям института государственной гражданской службы. Исходя из указанного основания считаем возможным выделить следующие этапы в истории становления и развития государственной гражданской службы:

первый этап – этап становления государственной службы в России – с Х века до начала XVIII века. Данный этап, несмотря на свою длительность в историческом плане, характеризуется лишь фрагментарным регулированием служебной сферы и предпосылками к выделению из общей системы государственной службы - государственной гражданской службы;

второй этап – с 1722 года до первой четверти XIX века – этап нормативного закрепления гражданской службы как самостоятельного вида государственной службы и придание ей черт иерархичности и профессионализма. Обратим внимание, что непосредственно в период правления Петра I возникла профессиональная государственная гражданская служба, была существенно реорганизована система государственного управления, закреплены требования, предъявляемые к должностным лицам при реализации служебных полномочий, расширен перечень должностных преступлений;

третий этап – с 1832 года до конца ХХ века – этап оформления правового регулирования института государственной гражданской службы и дальнейшей его корректировки в зависимости от потребностей государства в определённых конкретно-исторических условиях и формах государственного устройства;

четвёртый этап – с 2003 года по настоящее время – этап совершенствования и оптимизации правового регулирования государственной гражданской службы в Российской Федерации как самостоятельного вида государственной службы с учётом современных потребностей общества и государства, в том числе на основе применения информационно-телекоммуникационных и цифровых технологий в области предоставления социально-значимых государственных и муниципальных услуг населению.

Принципиально важно учитывать, что представленная выше периодизация не дублирует историю становления и развития системы государственного управления и государственной службы в целом, а предлагает систематизацию основных периодов правового регулирования исключительно гражданской службы.

Современный этап регулирования государственной гражданской службы характеризуется своей комплексностью ввиду того, что данная сфера затрагивает интересы не только государства, но и гражданского общества, предъявляющего особые требования к органам власти и должностным лицам, наделёнными публичными полномочиями, выступающими от имени государства и оказывающих государственные услуги. К числу источников регулирования современного института государственной гражданской службы следует отнести: Конституцию России и международные договора Российской Федерации, в их истолковании, не противоречащие Конституции РФ, федеральные законы от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», законы субъектов Федерации в рассматриваемой области общественных отношений и т.д.

В настоящее время сфера государственной гражданской службы регулируется множеством актов федерального и регионального уровней, что обусловлено реализацией принципа федерализма при правовом регулировании и организации государственной гражданской службы, закреплённом в п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ. Вместе с тем, представляется, что множественность актов, регламентирующих государственную гражданскую службу, свидетельствует, с одной стороны, о нормативном выделении большого количества условий и факторов, воздействующих на гражданскую службу, но, с другой стороны, позволяет выявить тенденции к снижению уровня системности и последовательности правового регулирования в данной сфере. Указанное обстоятельство, а также безусловная значимость гражданской службы для развития государства неизбежно приводит к выводу о целесообразности кодификации законодательства, регулирующего исследуемую область. Стоит отметить, что насущная потребность в кодификации законодательства о государственной службе, включая и государственную гражданскую службу, на востребованность которой современностью указывалось в научной работе И.В. Черепановой более 10 лет назад [12], признаётся актуальной современной проблемой рядом специалистов, в том числе А.В. Колесниковым, О.Г. Крутиковой [13, 14] и др.

Проведение кодификации законодательства в сфере государственной службы позволит вывести на совершенно иной качественный уровень регулирование данной государственно-значимой сферы общественных отношений. В этих целях необходимо создание под руководством законодателей и участии правоприменителей временного профильного межведомственного научного коллектива, проведение соответствующей широкой научной дискуссии с дальнейшим комплексным анализом её результатов, выработка научно-обоснованных подходов и последующее решение актуальной научной проблемы.

Таким образом, в результате краткого анализа генезиса регулирования государственной гражданской службы следует констатировать, что исследуемый институт на протяжении всей своей истории представлял значимый элемент государственного устройства. Принимая за основу не отождествление с историческими периодами развития государственности в России, а результаты оценки принятых специальных правовых норм, направленные на системные изменения в регламентации государственной гражданской службы, полагаем возможным представить следующую периодизацию отечественного законодательства в сфере регулирования государственной гражданской службы: 1) с Х века до начала XVIII века – этап становления государственной службы в России; 2) с 1722 года до первой четверти XIX века – этап нормативного закрепления гражданской службы как самостоятельного вида государственной службы; 3) с 1832 года до конца ХХ века – этап оформления правового регулирования института государственной гражданской службы и дальнейшей его корректировки в зависимости от потребностей государства в определённых конкретно-исторических условиях и формах государственного устройства; 4) с 2003 года по настоящее время – этап совершенствования и оптимизации правового регулирования государственной гражданской службы.

Перспективным направлением в регулировании государственной службы современной России, включая и гражданскую службу, является проведение кодификации законодательства в данной области.

Список литературы:

1. Барциц, И.Н. История государственной службы России (Х - начало XXI в.): в 4 томах / И.Н. Барциц. – М.: Дело, 2022.
2. Лютоева, В.В. История становления государственной службы / В.В. Лютоева // Энигма. – 2021. – № 32. – С. 30-34.
3. Пещеров, Г.И. История, современность и перспективы государственной службы: монография / Г.И. Пещеров. – М.: Московский государственный областной университет, 2009. – 154 с.
4. Поташев, А.Ф. История регламентации государственной службы в Российской империи: монография / А.Ф. Поташев. – Ростов-на-Дону: Ростовский гос. ун-т путей сообщ., 2009. – 141 с.
5. Струкова, В.И. История развития государственной службы в Российской Федерации / В.И. Струкова // Интернаука. – 2022. – № 13-5. – С. 52-53.
6. Касимов, Т.С., Шайхулова, Р.А. История института государственной службы в РФ / Т.С. Касимов, Р.А. Шайхулова // Аллея науки. – 2021. – С. 562-565.
7. Иерусалимская, Е.А., Головачева, О.С. Государственная служба в советский период / Е.А. Иерусалимская, О.С. Головачева // Актуальные исследования. – 2020. – № 23-1. – С. 115-117.
8. Исаков, В.М. Становление и развитие института государственной службы в России / В.М. Исаков // Вестник Московского университета МВД России. – 2012. – № 5. – С. 186-189.
9. Демичев, К.А. Государственная служба в России как хронодискретный институт: к постановке проблемы / К.А. Демичев // Вестник Нижегородского института управления. – 2021. – № 1. – С. 6-11.
10. Государственная служба: учебник и практикум для академического бакалавриата / под общ. ред. Е.В. Охотского. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Юрайт, 2022. – 340 с.
11. Дорош, И.Н. Периодизация истории института государственной службы в России / И.Н. Дорош // Актуальные проблемы и перспективы развития научной школы хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения: сборник трудов конференции. – Нижний Новгород: НИУ РАНХиГС, 2021. – С. 129-134.
12. Черепанова, И.В. Кодификация законодательства о государственной гражданской службе Российской Империи и современность / И.В. Черепанова // Закон и право. – 2012. – № 10. – С. 21-28.
13. Колесников, А.В. Государственная гражданская и муниципальная служба: необходимость унификации и кодификации / А.В. Колесников // Правовая политика и правовая жизнь. – 2022. – № 3. – С. 136-141.
14. Крутикова, О.Г. Проблемы кодификации российского законодательства о государственной службе / О.Г. Крутикова // Эволюция российского права: материалы научной конференции. – Екатеринбург: Уральский государственный юридический университет, 2019. – С. 20-21.