ОСОБЕННОСТИ ГОРОДА МОСКВЫ В КОНТЕКСТЕ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

ОСОБЕННОСТИ ГОРОДА МОСКВЫ В КОНТЕКСТЕ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Пикалева Екатерина Сергеевна

студент кафедры политологии, Институт истории и политологии МПГУ,

РФ, г. Москва

АННОТАЦИЯ

Специфика современного российского муниципального самоуправления представляет собой итог эволюции данной системы на протяжении 30 лет, с момента принятия первой Конституции Российской Федерации. Современное состояние Российского самоуправления определяется модернизационной тенденцией, находящей выражение в едином правительственном курсе, начавшимся с административной реформы 2000-х годов и сейчас выражающейся в курсе на выстраивание единой вертикали публичной власти. Эти условия представляют собой контекст, в котором развивается самоуправление столицы России – города Москвы. Статья посвящена его особенностям, проявляющимся как в управленческом процессе, так и в организации избирательного процесса муниципального уровня.

ABSTRACT

Russian modern self-government specificity is а result of municipal system development for over 30 years after first Russian Federation Constitution adoption. The current state of Russian self-government is determined by the modernization policy, which began with the administrative reform of the 2000s and now is expressed by the course of building a universal public authority vertical. These conditions represent context of Russian capital city of Moscow self-government evolution. The article is devoted to its evolutional features, manifested both in the management process and in the organization of the electoral process at the municipal level.

Ключевые слова: местное самоуправление, административная реформа, муниципальные выборы, избирательное законодательство.

Keywords: local self-government, Russian administrative reform, municipal elections, Russian electoral legislation.

В современной России система местного самоуправления начала складываться после принятия в 1993 году Конституции РФ, а также реформ местного управления президента Б.Н. Ельцина, предусматривавших ликвидацию местных советов и создания местного самоуправления в том виде, в котором оно существует по сей день. В дальнейшем были предприняты меры по совершенствованию данной системы, затронувшие территориальные, организационные и финансовые основы местного самоуправления – были приняты соответствующие Федеральные законы от 1995 и 2003 гг. [4] На данном периоде существования системы местного самоуправления она была весьма разнообразна и предполагала совершенно разные виды организации местных органов власти в зависимости от населенного пункта, что создало со временем запрос на унификацию данной системы.

Введение единого образца управления всеми видами местного самоуправления, началось в период проведения административной реформы 2003-2008 гг. Созданная система предполагала создание городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений, а также муниципалитетов на внутригородских территориях городов федерального значения. В регионах была внедрена двухуровневая система самоуправления, позволяющая формировать местные управляющие органы в муниципальных районах и поселениях [6].

На практике эта реформа, не регулировавшая критерии отнесения населенного пункта к самоуправляемому муниципальному образованию, привела к взрывному росту числа этих муниципальных образований. Поскольку многие из них в итоге оказывались финансово несостоятельны и не могли полноценно самоуправляться, начался процесс централизованного укрупнения – введение муниципальных округов и рост числа городских округов.

Также параллельно шел процесс децентрализации системы управления крупными городами – появились городские округа с внутригородским делением, внутригородские районные муниципальные образования и муниципальные округа, что также приводило к необходимости организации местного самоуправления и согласования его с общегородским. Подобные меры, однако, нашли применение только в ряде региональных столиц – Махачкале, Самаре и Челябинске. Общие потенциал данной реформы был сглажен определенным сопротивлением представителей исполнительной власти – работа региональных и городских властей сильно усложнялась в условиях необходимости согласовывать действия с местным самоуправлением внутри каждого района, обретающего подобную автономию.

Следующую веху в процессе модернизации местного самоуправления обозначили поправки в Конституцию в 2020 году. В частности, изменения носили следующий характер [1]:

• Местное самоуправление подлежало включению в единую систему публичной власти;
• Законодательно закреплялось право исполнительной власти участвовать в формировании органов местного самоуправления;
• Изменилась специфика определения муниципальных образований, способных осуществлять самоуправление, а также принцип включения территории в их сферу ведения и управления.

Все вышеозначенные процессы реформирования принципов организации местного самоуправления напрямую влияет также и на уникальные объекты городского планирования и управления – в частности, города федерального значения. Рассматривая частный пример Москвы, необходимо помнить не только о сложности происходящих в ней процессов выстраивания органов местной власти и системы их взаимодействия = необходимо также принимать в расчет и фактор невероятно большой по меркам России плотности населения, уровня включенности в мировые финансовые потоки, а также общую культурно-историческую значимость как всего города, так и его отдельных районов. Все перечисленные особенности создают уникальный контекст в вопросах определения границ и полномочий управленческих единиц, создаваемых при административном делении Москвы. Таким образом, Москва во многом выступает уникальным муниципальным образованием, для которого общие правила будут сопрягаться с уникальной для России спецификой.

Тем не менее, общая рамка соблюдается, к примеру, в вопросах механизмов формального регулирования муниципальных избирательных процессов, о чем свидетельствует Избирательный кодекс г. Москвы. Он показывает, что в вопросах кадровой комплектации своего самоуправления столица подчиняется общей логике строительства местного самоуправления по всей России. Однако данное обстоятельство нельзя рассматривать как универсальное основание для заявлений формального характера о том, что если Москва идентичным со всей страной образом избирает местных депутатов, то они имеют ту же сферу ответственности и набор функций, что и в любом другом городе России. Московская специфика, по мнению автора, носит определяющий характер для всего московского самоуправления, влияя на все стороны жизни местного самоуправления. Рассмотрим уникальные черты Москвы подробнее.

Во-первых, существует особенность, вносящая определенную методологическую путаницу во многие исследования московского самоуправления. К примеру, очевидной чертой Москвы, является большое число муниципальных образований как следствие высокой плотности населения и городской застройки. В Москве местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях – муниципальных округах (старая Москва), поселениях (новая Москва) и городском округе (наукоград Троицк). Это, в свою очередь, влияет на структуру городского самоуправления – оно, по мнению участников круглого стола «Муниципальная Москва: вчера, сегодня, завтра» [5], выступает связующим звеном между государством и местным самоуправлением. Данная позиция может проиллюстрировать весьма значительный факт – в рамках Москвы происходит разделение на городское и местное самоуправление, что крайне нетипично для всего российского самоуправления. Городские муниципальные советы, таким образом, формально отрываются от классического гражданского общества и начинают функционировать как проводники воли государства – при этом, оставаясь органами самоуправления местных жителей и выступая местом столкновения интересов власти и общества. На практике это означает, что муниципальное московское образование вынуждено опираться одновременно на активных граждан, на государственные ведомства и на экспертные комитеты – особенно если нужно решить узконаправленные вопросы вроде капитального ремонта жилья [5]. Это существенно расширяет набор доступных местной власти средств и методов решения проблем, но при этом ставит их в ситуацию тройной зависимости – от избирателей, от государства и от контекста своего района и его основных акторов (бизнеса, экспертных сообществ, НКО и т.д.). Зачастую возникает ситуация, при которой все три запроса противоречат друг другу.

Второй особенностью московского самоуправления является наследование многих отличительных черт местного самоуправления – к примеру, местные депутаты, избираемые из числа жителей района, вынуждены поддерживать свою узнаваемость среди жителей, работать непосредственно с местными сообществами и вообще демонстрировать черты харизматического типа политического лидерства. При этом сохраняется пропорционально-мажоритарный принцип комплектации этих органов, гарантируемый Избирательным кодексом г. Москвы и законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ [2]. Данный закон с 1 января 2023 года считается утратившим силу, однако его ведущие принципы нельзя пока сбрасывать со счетов – он считался действующим на момент последних московских муниципальных выборов 2022 года. Таким образом, для ныне действующих московских муниципальных депутатов существовал партийный ценз – Избирательный кодекс г. Москвы даже предусматривал для них упрощенную процедуру регистрации на выборах [3]. Таким образом, это обстоятельство приводит к необходимости для кандидатов, желающих стать муниципальными депутатами, избираться от партии, что зачастую делает их заложниками либо партийной программы, либо партийной дисциплины.

Третьей из рассматриваемых особенностей является очень слабая децентрализация местного самоуправления в Москве – прямое следствие вышеозначенных двух особенностей. Власть, обладающая заведомо большим ресурсным потенциалом, чем местные жители, зачастую претворяет в жизнь свое видение московских проектов на уровне района или города. Депутаты, выступающие зачастую от партии власти – «Единой Россией» – не имеют возможности противостоять ей, будучи связанными внутрипартийными сдерживающими механизмами. Таким образом, на первый план выходят имеющие влияние на власть крупные лоббистские структуры, не учитывающие мнения местных жителей или напрямую конфликтующие с ними. Для решения этой проблемы, однако, требуется не только законодательная децентрализация московского самоуправления, но и большие средства. Государство соглашается финансировать местные бюджеты только при условии контроля за действиями местных властей, поэтому граждане становятся заложниками необходимости либо решать проблемы в своем районе за свои деньги, либо ждать решения от бюрократии, которой выгоднее работать с лоббистскими структурами.

Подобный краткий взгляд на особенности города Москвы уже позволяет очертить ряд принципиальных сложностей с организацией полноценного местного самоуправления. Основной характер этих сложностей – в противостоянии интересов трех основных участников политических процессов, протекающих на уровне местного самоуправления: государства, местного гражданского общества и кандидата, который вынужден лавировать между их противолежащими стремлениями.

Интересы государства заключены в том, чтобы сохранить статус-кво или усилить свое присутствие на местном уровне, интересы кандидатов в том, чтобы обрести максимальную независимость от государства, сохранив государственное финансирование местного бюджета, а интересы жителей – в том, чтобы проблемы районов были решены, однако принципиально не имеет значения, кто займется их решением. В подобных обстоятельствах московские муниципальные выборы превращаются для многих кандидатов в поиски покровителя, способного решить хотя бы часть проблем местных жителей – зачастую, покровителями выступает либо партия власти, стремящаяся к монополизации политического пространства, либо крупные оппозиционные силы, стремящиеся продвинуть свою программу развития и действующие из стратегических политических соображений, не учитывая текущие запросы местных жителей.

Таким образом, Москва выступает не просто уникальным муниципальным образованием – она являет собой пример города-региона, сочетающего в себе сложности региональной политики и местного самоуправления. Это положение приводит к сочетанию разноуровневых проблем, зачастую выливающихся в правовые коллизии и необходимость задействования механизмов прямого вмешательства исполнительной власти в местный уровень самоуправления, что подрывает его первооснову – гражданскую самоорганизацию и политическую активность.

Список литературы:

1. «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Ст. 131. П. 1-3.
2. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.1999 N 184-ФЗ». [Электронный ресурс] URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/ (Дата обращения: 23.05.2023)
3. Избирательный кодекс г. Москвы. Ст.28, п.3.2 [Электронный ресурс] URL: http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&link_id=4&nd=120042632&showsearch=1 (Дата обращения: 23.05.2023)
4. Иванов В.Н., Максимов В.П. (2023). Современное российское местное самоуправление и перспективы его развития. Вестник Омского университета. Серия «Исторические науки», Т.10, №1 (37), С. 107-116.
5. Нарутто С.В. Муниципальная Москва: вчера, сегодня, завтра // Образование и право. 2022. №5. С. 16-20.
6. Ross C. Local politics and democratization in Russia. - London; New York: Routledge, 2009. P. 68